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国有企业资产与产权变动档案处置的法制环境
来源:赣州有色冶金机械有限公司 发布时间:2008-9-24

摘要:本文以我国国有企业改革为背景,探讨了作为特殊财产和国有资产重要凭证与载体的企业档案处置的法律环境。通过对企业档案属性的研究,揭示了国有企业档案处置的内在法律原则;阐述了国有企业资产与产权变动档案处置的法律体系及具体方法和程序,并提出当前国有企业改制档案处置的问题及对策,从而指出了依法处置国有企业资产与产权变动中档案的有效途径。

    关键词:档案处置 法制环境  国有企业  资产与产权变动 
 
    近几年来,为进一步深化社会主义市场经济体制改革,适应经济全球一体化的趋势,提高国有企业的竞争力,我国加快推进了国有企业改革改制的步伐,通过采取兼并、吸收、转让、股份制改造、资本运作、破产重组等多种形式为企业注入新的活力,改变了原来单一的全民所有制和国有股一股独大的所有制形式,逐步建立起产权多元化的所有制形式和多层次的组织结构。在企业资产和产权变动的过程中,企业档案资料的流动不可避免,而企业档案处置不当,势必引发多种法律问题,如泄露国家秘密和商业秘密、国有资产流失,侵犯知识产权等等。笔者试对相关的法律、法规、行政规章作些探讨,并找到将企业档案处置的具体工作落实到有法可依、有章可循的道路。
 
    1  企业档案属性的法律研究
    要想弄清楚国有企业资产与产权变动档案处置的法制环境,必须先了解企业档案属性,这里可以归纳为两种属性:社会属性和经济属性。
    1.1 企业档案的社会属性
    《档案法》对档案的定义:是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教、等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。
    形形色色、种类繁多的档案是人类历史和文化的真实记录者,是人类社会的共同财富,也是当今社会重要的信息资源。国有企业是人类社会发展的一种组织形式,它的档案承载着国有企业生产、经营的历史和现状,反映着人类社会的发展和进步,因此具有公共的社会属性。国家应该享有支配、处分国有企业档案的这部分属性的权利,通过采取行政手段,;ず屠霉衅笠档蛋。作为企业也应该尊重国家享有的这种权利。
    1.2 企业档案的经济属性
    狭义上说,企业档案的经济价值是档案工作者的劳动附加值,这种价值通常被忽略。从广义上说,企业档案记录了企业物权、债权和知识产权等所有产权,是国有资产的重要凭证和载体,同时,有价值的经济信息资源在档案利用的过程中被开发出来,为企业带来了经济效益。这就使得档案具有经济属性,成为企业特殊的财产、财富。
    1.3  两种属性引发的争论
    由于档案具有社会属性和经济属性,如果在国有企业资产和产权变动档案的处置过程中,偏重任何一方属性,都会导致处置的不合理,在很多方面会发生问题。如:过于注重其社会属性,将档案全盘移交到档案行政管理部门;过于注重其经济属性,将国有企业档案违规买卖,或打着为;ぁ肮凶什钡目诤,不对档案的种类、价值加以区别,将档案严防死守,不利于后续企业的经营管理。
    档案理论界一直存在着档案是否属于资产的争论。国企改制过程中,有人认为应该将企业档案视为“无形资产”,试图把企业档案作为资产评估的对象,利用收益现值法、重置成本法、现行市场法进行价值评定和估量,从而实现有偿转让,否则即是国有资产流失的隐含方式。事实上,专利权、商标、专有技术、土地使用权等无形资产都会以一定的方式得以体现,档案则是这类无形资产的凭证和依据,是整个无形资产的不可分割的部分。
    例如:某企业以自已拥有的一项新技术作为无形资产出资,另一方以货币资金出资,共同组建新公司,双方签定了出资协议及技术转让合同。该项新技术经资产评估中介机构评估作价确认后,投入到这家新公司。如何在新公司成立前对这项新技术进行验资呢!逗贤ā返324条规定, 在技术转让中, “与履行合同有关的技术背景资料、可行性论证和技术评价报告、项目任务书和计划书、技术标准、技术规范、原始设计和工艺文件, 以及其他技术文档, 按照当事人的约定可以作为合同的组成部分!钡347条规定, “技术秘密合同让与人应当按照约定提供技术资料, 进行技术指导, 保证技术的实用性、可靠性! 企业以技术出资,涉及新技术的所有权转让,应该以纸质、音像、照片、电子等具体形式为载体进入新公司,这样验资的合法性才得以体现。由此可见,技术档案资料转移应该属于产权制度规范下伴随实物或非实物资产权属变化的一种合理性、适应性行为。
而一些实物资产,如精密仪器机床,高技术的现代化生产线,如果在资产转让时,没有相关的技术图纸、操作说明,这类仪器机床将无法使用或不能正确使用,更谈不上收益。因此,缺少任何一个,产权都将称不上完整的产权。仅对档案实体本身做资产评估,客观上是将资产(包括有形资产和无形资产)与档案实体分离,放大了国有企业档案的经济属性。这种做法,在理论上不必要,在实践中更困难,会导致成本的大幅上升。如果档案是无形资产,应当可以评估、出售或出租的,我国相关档案法律法规没有要求对企业档案的价值进行评估,《档案法》也明确规定,“禁止出卖属于国家所有的档案”,这是对国有企业档案“资产论”的限制。
 
    2 国有企业资产与产权变动档案处置的法律体系
    我国国有企业所有权是全民所有制,国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。国有企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产的经营单位,对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。对于档案这种特殊财产,我国没有将企业档案处分的权利完全交给企业自主决定,而是通过相关法律、法规,对档案资源进行宏观调配。这是国有企业资产与产权变动中档案处置的基本方针。
    在计划经济时代,国有企业资产与产权变动大部分是以划拨的形式进行。企业的所有权并没有发生的实质变化,还是归国家所有,只是资产的转移,经营使用管理者发生了变化。变化前后,企业经营管理者的实质也没有发生实质的变化,并没有把追求利益当作企业最大的目标,接受资产都是行政指令,算不上严格意义上的经济法人,大部分人对产权认识不清,对产权的实现更是把握不准,没有意识到作为现代企业的档案对资产与产权的充分实现的重要意义。
    在这种情况下,相关档案处置的法律、规章出台较慢,民法和刑法等国家基础法律对档案处置的较为宽泛。如:在我国《民法通则》仅对有关企业法人解散、破产时,企业资产处置作出规定!睹穹ㄍㄔ颉返48条规定, “企业法人在解散、被撤销、被宣告破产后,擅自处理财产的,除法人承担责任外,对法定代表人可以给予行政处分、?,构成犯罪的,依法追究刑事责任!薄缎谭ā芬仓皇堑蛋傅陌踩、保密及非法转让、出卖的违法行为作出一些量刑的条款。如:第329条规定,“抢夺、窃取国家所有的档案的,处五年以下有期徒刑或者拘役!薄拔シ吹蛋阜ǖ墓娑,擅自出卖、转让国家所有的档案,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役!1986年发布的《企业破产法》(暂行)第24条规定:“清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配!2006年重新修订的《企业破产法》规定由管理人负责接管“债务人的财产、印章和账簿、文书等资料”。管理人是由法院指定,且来自不同的国家机构、部门组成的清算组或律师事务所等社会中介机构,接管档案的职责必然在整个企业破产结束而终结。这些基础法律和单行法律都没有对产权变动中档案流向和归属作出明确规定。
    1987年9月,第六届全国人大常委会第二十二次会议通过《档案法》,成为我国第一部为档案管理而专门制定的部门法律!兜蛋阜ā范哉龅蛋负偷蛋腹ぷ髟蜃鞒龉娑ǎ杭垂沂敌型骋涣斓,分级管理的原则,维护档案的完整与安全,便于社会各方面的利用。同时,对档案机构和其职责和档案的管理、利用和公布作了规定。对违反档案法的行为,视情节严重,给予行政处分,承担相应的民事赔偿责任,构成犯罪的,追究刑事责任。1996年修订的《档案法》第17条增加,“国有企业事业单位资产转让时,转让有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定! 1990年,经国务院批准,国家档案局发布《档案法实施办法》(1999年重新修订)规定,“机关、团体、企事业单位和其他组织,应当定期向档案馆移交档案。因资产转让需要转让有关档案的,按照国家有关规定办理,具体办法由档案行政部门制定! 在我国市场经济初期,大批国有企业事业单位关、停、并、转,国有企业的档案归属和去向亟待解决,1996年至1999年全国人大和国务院对《档案法》及《实施办法》进行及时的修改,增加有关档案转让的条款,为具体处置办法的制定提供了法律依据,赋予了档案行政管理部门制定具体的立法性行政规章的权利与义务!兜蛋阜ā芳捌涫凳┌旆ǔ鎏20年来,已经成为有关档案收集、整理、;、利用及档案行政管理等档案诸种行为的准则,是制定和实施各种档案行政法规和档案行政规章的依据和基础。
    1998年国家档案局、国家经济体制改革委员会、国家经贸委、国家国有资产管理局联合联合出台了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。这是目前为止,我国对国有企业资产与产权变动中档案处置工作最主要、最具指导性的部门行政规章!对菪邪旆ā纷裾展蚁喙胤、法规、部门规章及国有企业档案保管的实际状况,制定了国有企业在资产与产权变动过程中档案处置的原则和方法!对菪邪旆ā返闹贫,为我国实现对国有企业档案的宏观调控方针,执行、解释、说明《档案法》及其实施办法,提供了便于操作的具体行为规范,成为国有企业档案处置的重要法律渊源之一。2002年由国家档案局、国家经贸委、国家计委联合下发的《企业档案管理规定》要求国有企业资产与产权发生变动时,应按《国有企业资产与产权变动档案处置办法》做好档案的处置工作。
由此可见,我国对国有企业资产与产权变动中档案的处置法律制度还是较为完善的,有点有面,有章可循。国有企业档案处置法律法规的制定符合档案和档案工作的特殊发展规律与特点,也体现出我国国企改革的历史继承性与发展性。有相关行政法律、民事法律和《刑法》作为执法保障,《档案法》、《保密法》等单行法律为法律准绳,有《合同法》、《破产法》、知识产权法作为调整,有《档案法实施办法》等行政法规作为指导,有《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》作为具体执行规范。在具体执行《暂行办法》中,还有《会计档案管理规定》、《企业职工档案管理规定》等有关档案行政规章作为有益补充。
    3 国有企业资产与产权变动档案处置的原则与方法
    3.1档案处置的原则
    《暂行办法》规定了档案处置的四条原则:
    1、保密原则。即维护国家安全和国家利益,保守国家机密和企业商业秘密,防止档案散失;
    2、分类原则。既区别情况,依法、合理处置。
    3、安全性原则。即维护档案的安全,便于有关各方面对档案的利用;
    4、连续性原则。即;て笠稻芾淼牧。
归纳起来,其核心就是在安全保密的前提下,对档案进行分类处置,使档案的功能得以充分发挥。
    3.2档案处置的组织程序
    《暂行办法》明确国有企业档案的所有权属国家。在档案处置过程中,企业主管部门负责国有企业资产与产权变动档案处置工作的组织管理。各级档案行政管理部门、会政府综合经济管理部门和国有资产管理部门对档案组织部门协调、监督和指导。
    首先,资产与产权变动的国有企业,按隶属关系及时报告企业主管部门和当地档案行政管理部门,申请档案处置事宜。
    其次,成立企业档案处置工作专门组织。在企业破产清算组织或其他企业改制工作组织的领导下负责档案处置工作,研究处理有关重大问题。
    再次,档案工作部门负责档案处置的具体工作。如收集整理、清点库存、鉴定、造册销毁、编制移交和寄存目录等等。产权变动中形成的档案(有关单位的批准文件、清产核资报告、资产评估报告、财务审计报告、资产处置请示及国资管理部门的批复、协议书、公司章程、其他文件),由承办部门立卷归档后,向本单位或主管单位档案部门移交。
    3.3档案的归属与流向
    《暂行办法》第12条对国有企业资产与产权变动档案的处置,原则上分类进行:
    (-)基建档案、设备仪器档案随其实体归属;
    (二)产品、科研档案(其中含专利、商标、专有技术等档案)按有关政策法规办理,没有规定的由双方商定处理;
    (三)会计档案按财政部、国家档案局《会计档案管理办法》执行;法律、行政法规有特殊规定的,依照法律、行政法规的规定处理;
    (四)生产技术管理、经营管理档案由双方商定,可移交接收方,亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆。
    《暂行办法》对不同形式的国有企业资产与产权变动档案处置也作了具体规定。如:1、国有企业之间的兼并,档案归属于兼并企业或新设置的企业。2、被集体、私营和中外中合资、合作等非国有企业兼并,其党群工作、行政管理、生产技术管理、经营管理类档案移交企业主管部门或指定有关企业代管。其余按分类原则处置。3、有依法实行破产,按档案类别处置。暂无去处的,移交企业主管部门或所在地档案馆;4、以全部资产改组为股份制企业的,改组后的档案另立全宗,由股份制企业管理。以部分资英德诺曼滤芯产改组为股份制企业的,进入股份制企业的部分改组前后的档案,分立全宗,由股份制企业管理;未进入的部分,由原企业管理。
    上述表明,不同类型的档案和不同形式的国有企业资产与产权变动,其档案归属和流向是也是不同。国家档案行政管理部门赋予了国有企业对档案处置更多的自主权,在不违反有关政策法规的原则下,根据实际情况,由采用两种方式:一是双方协商确定,适用于具有一定经济价值档案,原则上随实物等资产转移。二是移交企业主管部门和所在地档案馆。这类档案是经济价值不大但具有重要的历史参考价值,特别是在当地范围内有重要影响的国有企业的党群、行政管理档案。
    4 国有企业档案处置存在的问题及对策
    4.1企业档案处置存在的主要问题
    (一)法律层次及执行力度问题。目前,我国只有1998年国家档案局、体改委、经贸委、国资局印发的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》对国企档案的处置办法作了具体规定,而《民法通则》、《破产法》、《公司法》等相关现行法律中都没有对产权变动的国企档案作出具体明确规定。从法律形式上来说,法律和行政法规的效力高于部门行政规章;从执行力度来说,法律法规也强于部门行政规章。事实上,在具体处置国企档案时,仅仅依靠国家档案局等行政部门的行政规范,往往会因周知不全、信息渠道不畅等原因而被忽视,执行起来较为困难。档案行政管理部门对企业自主权与必要的行政监督之间的关系把握不准,对企业实施监督和指导的力度不够;政府各有关部门之间也缺少横向联系。在这种情况下,档案处置的寄存地、费用等重要问题得不到有力解决。
    (二)企业内部档案工作体制不健全。相当一部分企业内部档案管理各自为阵,没有实行统一集中管理。有些企业在产权变动之际,不增加人手反而裁员,将原来的专职档案人员改为兼职,使得大量留存在处室的专业档案无人问津,甚至极具保存价值的资料留存在个人手中,档案工作体制严重被淡化。
    (三)法治观念问题。从总体上说,国有企业改制促进了档案法制建设和档案工作的发展。但长期以来,企业只关注生产经营、重视经济效益,忽略档案工作,档案法治意识薄弱。例如,不少国有企业在破产、改制过程中就没有根据规定成立档案处置专门工作组织,没有及时配合当地档案局和国资委的指导、监督。
    (四)档案人素质问题。档案工作往往滞后于企业其他专业处室,不是企业发展的主流力量。这个特殊的地理位置,造成档案人的价值观出现偏差,常常怨天尤人,不满于形单影只、穿针引线的现状,以致于把档案室当成养老的好地方,失去了工作的内动力,知识结构难以跟上企业的发展。档案这项现代企业管理的基础工作,在人员素质上出现问题,这项工作当然很难做好。
    4.2 对  策
    (一)进一步完善档案法制建设!豆衅笠底什氩ū涠蛋复χ迷菪邪旆ā分还娑司咛宕χ玫陌旆,而进行处置的前提和环境却需要靠效力更高的法律来规范。借助于《民法通则》、《破产法》、《公司法》中对产权变动的档案处置作出明确规定,将有助于理顺产权变动中档案处置的管理问题,加强档案依法处置的执行力度。但这些法律刚刚修订发布不久,短期内不会进行修改。而档案处置是社会主义市场经济体制下产生并急需解决的问题,应抓紧时间解决好,社会需要不容我们再把问题的解决延迟到下一次民法等相关法律的修订。目前,可以考虑通过行政法规、司法解释、地方法规、规章等渠道来解决。例如:2002年,衢州市人民政府转发衢州市档案局、经贸委《关于市本级国有转制企业档案处置的意见》,按照市政府常务会精神,对企业档案处置经费进行了合理安排。对现已转制和破产而档案处置经费又未提取的企业档案处置所需经费,前3年财政适当补助,不足部分从部门改制统筹金中解决。文件下发后转制企业档案的整理、鉴定、移交和寄存等工作所需费用,列入转制企业经费或设立专款。其中破产企业档案处置费用按每卷20元(会计凭证每卷10元)的标准列入破产企业清算经费。这种借助于地方政府行政效力解决档案处置亟需解决的问题的做法是值得借鉴的。
    (二)健全企业内部档案管理机制。现代企业档案的内容较之以往更加丰富,如集团公司除去以前的管理内容外,还增加了成员企业的档案,投资项目档案,股东会、董事会档案,法律案件档案,产品、专利档案,光盘、声像档案等等。改制过程中,必须有健全的档案管理机制以适应现代企业管理模式。档案部门不仅是保存企业历史之地,更应该成为企业信息交流利用的中心。在人员配齐的情况下,加大企业档案信息化的进程,利用现代科学技术对企业档案进行集中统一管理,提高工作效率,有利于档案的开发利用,为企业决策提供依据。
    (三)加强依法治档观念。档案能否合理处置,国有企业档案工作能否保持连续和稳定,很大程度取决于各级领导和企业档案人员的法制观念。因此,要加大档案法制宣传力度,以多种形式宣传《档案法》及其实施办法、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》等相关法律法规,提高改制企业领导和员工的档案法制意识,特别是产权变动中档案处置工作重要性的认识。
    (四)建立一支政治可靠、知识全面,人员相对稳定的队伍。现在的档案人知识结构较单一,问题已很突出。要改变现状,就必须加大对档案人的教育培训力度,引进实用型工作人员。蒙牛集团董事长牛根生曾有一句名言:教育培训是企业最好的福利。档案人不仅仅只给人留下的埋头苦干、翻箱倒柜的形象,更要有开阔的眼界,优良的综合素质。不但要有档案专业知识,还要具有相关经济、法律、财务知识,掌握电脑与网络技术,能驾驭档案管理软件,参与网络系统的开发与管理等等。只有这样,才能对企业档案进行科学管理、科学分类。改制过程中,档案工作人员要有静观企业发展的良好心态,掌握企业改制进度,积极主动做好档案的收集整理工作,研究与把握档案的发展趋势,使档案工作具有前瞻性。
    5 结束语
    社会主义市场经济的体制的建立与完善,国有企业改革的进一步深化,给我们准确认识企业档案提供了全新的视角,也为企业档案管理带来了一个新的课题。改制企业的档案处置工作意义深远,影响广泛,改制企业、企业主管部门和档案行政管理部门必须予以高度重视,依法采取切实可行的措施,使产权变动后的企业档案有一个合理的归属,促进企业改革的顺利进行。
 

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